随着国有企业改革的不断深化，“混合所有制”和“员工持股”正逐步成为国有企业改革的热点。两者的融合可以在国资、民资及员工持股之间形成相互利益制衡，将人力资本与企业长期利益联系在一起，从而解决国有企业的自我监督与激励问题。实施员工持股，有利于完善公司治理结构，建立股东与经营团队之间的利益共享、风险共担机制，实现长效激励，构建一流人才工作的平台和机制，实现企业长远战略目标。
——编者语
求是咨询受邀参加中企研“学习贯彻落实全国两会精神 建设世界一流企业”座谈会
《企业观察报》刊发求是咨询董事长安林博士和咨询总监兼企业发展研究院副院长张晓波撰文《国企如何对标世界一流 构建ESG全价值链管理模式》
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“允许混合所有制经济施行企业员工持股”，这也标志着新一轮的国企改革正式展开；2014年，国务院国有企业改革领导小组成立后，提出就全面深化国资国企改革制定“1+N”系列文件，并将混合所有制企业开展员工持股问题纳入“1+N”文件范围；随后，《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资[2016]4号，以下简称“4号文”）、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号，以下简称“133号文”）相继出台，4号文和133号文的出台对开展员工持股试点涉及的试点企业条件等关键事项都提出了明确要求，从实践上更具操作性。本文依据国企员工持股相关的法律法规，结合典型案例梳理员工持股操作过程中的关键要素，希望对有混改和员工持股意愿的国有企业有操作上的参考意义。
对于非上市的国有背景公司而言，开展员工持股有两条基本路径可供选择。其一是遵循“133号文”的相关规定开展员工持股，其二则是依据“4号文”及其配套制度的相关规定实施员工持股。但是，目前开展员工持股试点的企业多以“133号文”的规定为依据，适用“4号文”进行员工持股的企业相对较少。因此，下文对员工持股的一般操作流程和具体要求的梳理也主要围绕“133号文”展开。两种路径在适用企业、审批要求、持股比例限制、锁定期要求等方面存有差异，各有优劣。具体如下：
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根据“133号文”和北京市国资委印发的《关于市属国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的实施办法》（京国资发〔2016〕21号），本文将国有背景企业员工持股的一般操作流程归纳如下：（在具体要求上，各地可能略有不同）
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（一）可以开展员工持股的企业应满足的条件
根据133号文及4号文规定，可以开展员工持股的企业应满足以下条件：
1、主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业。
2、股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事。
3、公司治理结构健全，建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系，形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。
4、营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。
另根据133号文，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业（以下统称科技型企业）开展员工持股试点。中央企业二级（含）以上企业以及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业原则上暂不开展员工持股试点。违反国有企业职工持股有关规定且未按要求完成整改的企业，不开展员工持股试点。
值得注意的是，根据4号文，试点企业的范围为“省国资委履行出资人职责的省属国有控股企业、已完成或拟实施混合所有制改革的企业”，该规定对混改和员工持股同时进行提供了空间，从实际审批通过情况看，混改和员工持股是可以同时进行的。
（二）可以开展员工持股的企业的确定
根据133号文及4号文规定，开展员工持股试点的地方国有企业，由省属国有企业推荐、省国资委审核确定。省国资委根据省属国有企业推荐情况选择符合条件的企业先行试点，并逐步完善政策，根据中央文件精神适时扩大试点范围。开展试点的中央企业所属子企业，由国有股东单位在审核有关申报材料的基础上，报履行出资人职责的机构确定。
员工持股方案除依照国家法律、规章确定基本要素外，还需结合企业现状形成具备可操作性的详细方案，主要应包括持股员工范围、出资方式、入股价格、股权来源、持股方式、股权比例、股权流转与退出、奖励与处罚、分红等。
(一) 员工持股方案制定原则
根据133号文及4号文的精神，在制定员工持股方案时，应遵守以下原则：
1、坚持依法合规，公开透明。依法保护各类股东权益，严格遵守国家有关法律法规和国有企业改制、国有产权管理等有关规定，确保规则公开、程序公开、结果公开，杜绝暗箱操作，严禁利益输送，防止国有资产流失。不得侵害企业内部非持股员工合法权益。
2、坚持增量引入，利益绑定。主要采取增资扩股、出资新设方式开展员工持股，并保证国有资本处于控股地位。建立健全激励约束长效机制,符合条件的员工自愿入股，入股员工与企业共享改革发展成果，共担市场竞争风险。
3、坚持以岗定股，动态调整。岗变股变、人退股退，员工持股要体现爱岗敬业的导向，与岗位和业绩紧密挂钩，支持关键技术岗位、管理岗位和业务岗位人员持股。建立健全股权内部流转和退出机制，避免持股固化僵化。
4、坚持严控范围，强化监督。严格试点条件，限制试点数量，防止“一哄而起”。严格审批程序，持续跟踪指导，加强评价监督，确保试点工作目标明确、操作规范、过程可控。
(二) 员工持股范围
1、133号文第三条第（一）项规定了参与持股人员的确定原则及排除情形：参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同；但党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。
2、4号文第七条就省属国有企业参与持股人员应当具备的条件进行了细化规定，明确员工持股参与对象应满足以下条件：
（1）企业中高层管理人员。省委、省政府、履行出资人职责的机构等组织任命的国有企业领导人员，企业外部董事、监事（含职工代表监事）除外。
（2）对企业整体业绩和中长期发展具有重要作用经营管理人才、科技人才和业务骨干。
（3）符合以上条件的人员必须与本企业签订了劳动合同。
(三) 员工出资方式
根据133号文第三条第（二）项及4号文第十条之规定，员工出资方式主要要求如下：
1、应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳；
2、按照国家有关法律法规，员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续；
3、试点企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份，不得向持股员工提供垫资、担保、借贷等财务资助；持股员工不得接受与试点企业有生产经营业务往来的其他企业的借款或融资帮助。
(四) 员工入股价格
根据133号文和4号文的规定，在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。已完成混改或拟实施混改的企业，员工持股可与引入战略投资者同步实施，入股价格与外部投资者“同股同价”。
实际操作中，关于员工的入股价格，若混改中引进战略投资者与员工持股同步实施，员工入股价格应当与外部投资者同股同价；若分步实施，则员工入股价格应不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。值得注意的是，因为战略投资者是要采用在产权交易中心竞价择优选择方式确定，通常会高于资产评估价格。
(五) 员工股权来源
根据133号文的规定，企业应通过增资扩股、出资新设方式为员工持股提供股份来源，国有资本不能直接将所持股份转让给员工。目前完成的首批10家央企员工持股试点企业中，除两家新设企业外，无论是单独实施员工持股的企业还是引进战略投资和员工持股同时实施的企业均采用增资扩股的形式。
(六) 员工持股方式
根据133号文对持股平台方式进行了细化，规定，“持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资。持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动。”
(七) 员工持股的股权比例
1、员工持股的总数
根据133号文及4号文规定，员工持股的股权比例总数应满足以下条件：
（1）员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%；
（2）实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且国有股东持股比例不得低于企业总股本的34%；
（3）公司可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。
值得注意的是，结合《企业国有资产交易监督管理办法》中关于国有控股企业及国有实际控制企业的定义，从保障国有控股地位的角度，实施员工持股后，国有股东持股比例除了不得低于总股本的34%以外，还应保证其为第一大股东。
2、员工持股的分配
根据133号文及4号文规定，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。试点企业可根据员工岗位职级和工作贡献，合理确定各层级员工持股份额，适当拉开差距，避免实行福利性质的全员持股或平均持股。符合持股条件的员工，可在对应的个人持股份额内自愿选择实际持股额度。实际操作中，可依据员工在公司内所处不同职位而设定的不同股权数量标准，并在此基础上，根据工作年限进行调整。
确定员工持股总数及每个员工持股数时，需综合考虑企业资金需要量、战略投资者认购数量及金额、入股员工认购意愿及出资能力等因素综合考量。
(八) 员工持股的流转与退出
1、 锁定期
根据133号文和4号文之规定，关于员工持股的锁定期，主要应注意以下几点：
（1）员工持股应设定不少于36个月的锁定期。公司在设计员工持股方案时，可以自员工取得公司股权之日起，员工在公司的服务期限不少于多少年，并服从公司对其工作岗位和工作地点所作的安排，严格遵守公司制定的各项规章、制度和劳动纪律。
（2）在公司公开发行股份前已持股的员工，不得在公司首次公开发行时转让股份，并应承诺自上市之日起不少于36个月的锁定期。
（3）锁定期满后，公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%。
2、 流转及退出机制
针对持股员工的股权流转及退出，可设计以下机制：
（1） 自愿流转机制。非上市公司员工所持股份原则上在企业内部股权流通平台封闭运作，持股员工在锁定期满后可将所持股份转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东，转让价格由双方协商确定；转让给国有股东的，转让价格不得高于上一年度经审计的每股净资产值。
（2） 强制退出机制。持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让，转让价格参照上一条规定执行。
(九) 奖励与处罚
1、 根据4号文的规定，“后续激励机制。企业可预留部分股权用于后续员工激励和新进入人才持股。员工因工作业绩表现良好而晋升或新进入人才符合持股条件的，可自愿选择是否按照相应岗位职级的持股份额增持或新持股权，购股价格不得低于试点企业上一年度经审计的每股净资产”，公司可以另行制定股权管理办法，员工因晋升或做出突出贡献时，按照相关规定，可以根据相应岗位职级的持股份额增持或新持股权。
2、 员工所持权益的收益权将和个人业绩考核相挂钩，如果员工年度考核不合格或者被降级，公司可以另行制定股权管理办法，对上述情况实施惩罚性措施，考核要求可分为公司层面的业绩考核要求及个人层面的绩效考核要求两方面。
(十) 分红
员工持股企业应处理好股东短期收益与公司中长期发展的关系,合理确定利润分配方案和分红率。企业及国有股东不得向持股员工承诺年度分红回报或设置托底回购条款。持股员工与国有股东和其他股东享有同等权益，不得优先于国有股东和其他股东取得分红收益。
(一) 员工持股方案的审批
根据“4号文”的规定，员工持股方案需要报经有权机构批准，具体要求为：（1）中央企业集团公司报履行出资人职责的部门或机构批准；（2）中央企业集团公司所属子企业，报中央企业集团公司批准。（3）中央部门及事业单位所属企业，按国有资产管理权属，报中央主管部门或机构批准；（4）地方国有企业，报同级履行国有资产监管职责的部门或机构批准；
根据“133号文”和各省市出台的员工持股细则，开展员工持股需取得试点资格，试点企业的名单由省级以上国资委等履行出资人职责的机构审核确定，部分地区（如北京市）还需要报送人民政府同意。在取得试点资格后，除听取职工意见及履行董事会、监事会和股东会审议程序外，企业只需要将最终确定的员工持股方案报送履行出资人职责的机构备案即可，无需再履行额外的外部审批程序。
(二) 员工持股与进场交易
根据“133号文”的规定，员工持股应坚持增量引入原则，主要采取增资扩股、出资新设的方式。按照《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国资委、财政部令第32号）的规定，除特定情形外，国有背景企业增资扩股原则上都应该通过产权交易所公开进行。但是，国有背景企业开展员工持股不是必须进场交易，理由主要有以下三点：
首先，对于以增资扩股方式开展员工持股而言，“133号文”和“4号文”均未明确规定是否需要进场交易。但是，上海市国资委印发的《关于本市地方国有控股混合所有制企业员工持股首批试点工作实施方案》（沪国资委改革〔2017〕18号）已明确规定“非上市公司以增资扩股方式实施员工持股可不进场交易”。
其次，就员工持股的本质而言，它是一项特殊的激励政策，其根本目的在于通过利益共享、风险共担的方式激发企业员工的积极性。员工持股的实施对象只能是特定的企业员工，而不能面向社会公众征集投资人。因此，员工持股本身不具备公开选择、竞价的条件或可能。
最后，就员工持股的实践而言，已开展员工持股试点的企业中不少并未采取公开进场交易方式，而是通过协议增资完成了员工持股。
(三) 预留股的设置与处理
根据“133号文”的规定，企业可采取适当方式预留部分股权用于新引进人才。但是对于预留股究竟如何设置、由谁持有、是否需要实缴等问题，“133号文”均未予以明确规定。
1、预留股比
对于上市公司而言，按照《上市公司股权激励管理办法》的规定，预留比例不得超过本次股权激励计划拟授予权益数量的 20%。
对于非上市的国有企业，目前尚无对预留股比例进行限制的相关规定，仅需符合“133号文”中所要求的“员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%”即可。如在中节能大地环境修复有限公司员工持股案例中，预留的股权达20.36 %。
2、预留股的持有
预留股的目的是用于未来的激励，因此，在员工持股开展时只能以代持方式进行。基于持股主体的不同，预留股的持股方式可分为大股东代持、投资者代持、持股平台代持以及员工代持四种情形。
在当下的国有企业员工持股实践中，通常采取持股平台的管理公司代持的方式持有预留股。
3、预留股的出资
根据“133号文”的规定，员工入股应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳。“133号文”并未强制要求员工出资必须一次性实缴到位，而是可以通过公司章程和相关协议进行约定。
在中节能大地环境修复有限公司员工持股案例中，在员工全部认缴出资的3333万元中，只有618.28万元由现有员工持股平台的合伙人认购并于2017年6月30日前缴付到位，其余2714.72万元即20.36 %的股权为预留股权池，其最后出资缴付期限为2022年6月22日。
(四) 持股平台的选择与设置
员工持股可由员工自己直接持股，也可以采取公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台的方式持股。
综合比较，以有限合伙企业作为持股平台具有明显优势。首先，有限合伙企业设立程序简单、入伙机制简便。其次，以有限合伙企业作为员工持股平台可以避免在持股平台层面缴纳企业所得税。最后，有限合伙企业中的有限合伙人并不参与合伙企业的日常经营，可通过普通合伙人实现对持股平台的有效控制，方便后续的人员变动管理。目前，有限合伙企业也是实践中是采用最为广泛的员工持股平台形式。
在持股平台的具体搭建模式上，如果公司拟参与持股的员工超过50人，我们建议设立多个合伙企业作为员工持股平台。对于每个持股平台，其普通合伙人均应由公司高级管理人员成立的有限责任公司（以下简称“管理公司”）担任，持股员工则作为持股平台的有限合伙人。普通合伙人对有限合伙企业的债务承担无限责任，有限合伙人以其对有限合伙企业的认缴出资额为限对有限合伙企业承担责任。如作为管理公司股东的公司高级管理人员从公司离职或不再担任相应职务的，其应当在前述事项发生之日起一定期间内退出管理公司。