党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。”随后伴随着国企改革的“1+N”政策文件的陆续出台，国有企业混合所有制改革也不断向纵深推进。
——编者语
求是咨询受邀参加中企研“学习贯彻落实全国两会精神 建设世界一流企业”座谈会
《企业观察报》刊发求是咨询董事长安林博士和咨询总监兼企业发展研究院副院长张晓波撰文《国企如何对标世界一流 构建ESG全价值链管理模式》
党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济，指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短，相互促进，共同发展。”随后伴随着国企改革的“1+N”政策文件的陆续出台，国有企业混合所有制改革也不断向纵深推进。
从国企混合所有制改革历程来看，大致可以分为四个阶段：
* 第一阶段（1978-1991年）：探索“两权分离”为主的放权让利阶段
“放权让利”改革在社会主义市场经济体制的过渡初期通过放权、让利、经营承包制等改革，使得国营企业更加贴近市场，短期内可以调动企业的积极性，取得了一定成效。但受制于当时社会主义意识形态的影响，改革没有涉及到所有权改革，没有解决根本性的问题，导致到后期出现企业经营短视化、后劲不足等问题。
* 第二阶段（1992-2002年）：以建立现代企业制度为核心的阶段
这一阶段非公有资本不断探索壮大起来，同时国有企业面临了较多困难，为国有企业和非公有资本混合创造了新的条件，发展混合所有制已然成为股份制的代表，国有企业混合所有制改革已经达到新高潮。
* 第三阶段（2003-2013年）：建立健全国资监管体制改革阶段
我国国有企业的混改取得了显著成效，但也出现了不少新问题，如国资委存在监管行政化、越位越权、对企业干预过多等。
* 第四阶段（2013年至今）：全面深化改革的阶段
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式拉开国企混合所有制改革序幕，随后国企改革的“1+N”政策文件陆续出台，混合所有制改革试点、“国企改革双百行动”等专项改革行动不断深化推进，从中央到地方都在不断推进国有企业混合所有制改革的进程。
从国有企业混合所有制改革政策来看，呈现以下几个特点：
>> 第一，国企混改配套政策已较为完备，对混改过程中国有资产定价机制、职工安置、土地处置和变更登记、员工持股、财税支持政策、债券债务、操作流程等都提出了具体的规定；
>> 第二，分类、分层推进混合所有制改革，优先推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混改，优先在子公司层面推进混合所有制改革；
>> 第三，因业施策、一企一策，依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，成熟一个推进一个；
>> 第四，既混资本又改机制，混资本强调资本层面的改革，包括混改战略体系、引入战略投资者、确定股权比例、审计评估、产权交易等，改机制强调企业管理层面的改革，包括公司治理、三项制度改革、中长期激励机制等。
从公交企业混合所有制改革政策来看，中央层面对公益类国有企业混改的要求是：应规范、有序地开展。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）提出：公益类国有企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）提出：根据不同业务特点，有序推进具备条件的公益类国有企业混合所有制改革。
从地方层面混合所有制改革政策来看，绝大多数地方都和中央保持了高度一致，也有一些地方会在中央政策的指导下，结合当地实际情况，在混改政策要求上有所区别。
如《中共哈尔滨市委 哈尔滨市人民政府 关于深化全市国有企业改革的指导意见》要求：无论是商业类还是公益类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。对于供水、供热、公共交通、公共设施等保障城市运营及提供公共服务的公益类企业，要在保障民生需要、确保城市运行安全的基础上推进混合所有制改革，集团以及子企业层面主业宜控则控、宜参则参，辅业全部放开。
从哈尔滨市推出的混改试点企业名单来看，首批混改名单共有企业60户，其中公益类10户（交通集团5户、地铁集团2户、物业供热集团2户、供水集团1户、排水集团2户），占混改企业的17%；第二批混改名单共有企业47户，其中公益类供水集团10户，占混改企业的20%。
根据第一财经《2020年城市商业魅力排行榜》的城市划分为依据，将城市划分为一线城市、新一线城市、二线城市、三线城市、四线城市、五线城市。笔者根据不同的城市等级，分别从每个等级选取具有代表性的城市，对公交企业的体制状况进行了系统分析。
一线城市公交行业以国有独资为主，混合所有制与纯民营公交企业占少数。北京公交集团整合了北京市的主要公交路线和资源，唯一股东为北京市人民政府。上海市、广州市公交企业以国有独资为主，有个别民营公交企业。深圳市将原来38 家公交企业整合为深圳巴士集团、东部公交、西部公汽三家混合所有制企业。
新一线城市选取了成都市、重庆市、杭州市、天津市、郑州市等5个城市。调研数据显示：国有独资公交企业22家，占比45%，民营公交企业24家，占比49.0%，混合所有制公交企业3家，占比6%。新一线城市都有一个大型的国有独资公交企业，公交资源大部分是国家所有，仅成都市和郑州市民营企业相对数量较多，主要负责部分县区的公交线路运营。
二线城市选取了厦门市、哈尔滨市、乌鲁木齐市等3个城市，三线城市选取了临沂市、丽江市、三亚市、呼和浩特市、银川市等5个城市。调研数据显示：国有独资公交企业20家，占比38%，民营公交企业26家，占比50%，混合所有制公交企业6家，占比12%。二线城市哈尔滨除哈尔滨公共交通有限公司为国有独资外，其他均为民营企业和混合所有制企业，且民营企业占比较高。三线城市普遍为国有独资公司，以城市公交集团为中心，向各县区分设独立子公司或分公司的方式运营。
四线城市选取了湘潭市、桂林市、商丘市等3个城市，五线城市选取了伊犁哈萨克自治州、铜陵市、凉山彝族自治州、衡水市四个城市。调研数据显示：国有独资公交企业16家，占比31%，民营公交企业34家，占比65%，混合所有制公交企业2家，占比4%。随着城市经济发展水平的降低，民营公交企业的数量总体有一定程度的上升，但是公交企业的所有制形式与地区的管理方式有较密切的关系，例如桂林市、商丘市、衡水市除城区由国有企业提供公交运营，县区公交基本由民营企业根据区域划分进行运营。
国有独资公交企业是我国公交企业的主要经济形式之一，一般由所在地区国资委、交通局、民政局或者下属的国有资本投资运营公司履行出资人职责。国有独资公交企业在发展过程中存在一系列亟待解决的问题，包括缺乏有效竞争机制，经营效率低下；依赖政府调控,市场配置资源能力不足；现代企业管理体系不完善等。
民营公交企业在我国部分地区已经占据超过一半的公交市场，但是民营公交企业的发展却面临各种困难和掣肘。民营公交企业长期存在“小、散、弱”等问题，有些企业只经营一两条线路，面对较高的投资及运营成本，不仅自身的抗风险能力弱，也易影响线路服务质量。公交企业周期投入较大，一旦企业资金出现问题，不仅自身抗风险能力弱，也无法保证市民出行。例如，这两年受疫情影响，民营公交企业的经营受到不小冲击，乘车人数减少，亏损严重，部分民营公交企业资金链断裂甚至破产。民营公交企业还面临申请补贴难，政府拖欠民营企业公交车补贴款的问题。
混合所有制公交企业能够在一定程度上避免国有独资和纯民营公交企业面临的问题。首先，混合所有制能够打破政府垄断，提高社会资源的配置效率；其次，混合所有制公交企业能够在一定程度上激活国有独资公交企业的经营活力，同时促进民营资本“抱团取暖”，增强民营公交企业的风险抵抗能力；再次，混合所有制公交企业公司治理结构较为完善；最后，从笔者实地调研的混合所有制公交企业如湖南龙骧巴士、深圳巴士集团、深圳市东部公交等的发展情况来看，目前企业的经营效益、内部管理水平均高于同行业其他公交企业。
以深圳巴士集团股份有限公司、深圳市东部公共交通有限公司为代表的大型公交企业混改，主要有两种方式：一种是以国有公交企业为主体，通过引进行业内管理经验较为先进的战略投资者，构建规范的公司治理结构，提升企业管理水平；另一种是以政府为主导，整合区域内分散的民营企业，从而避免无序竞争，提升企业竞争力。
以湖南龙骧巴士公司、泸州市公共交通集团有限公司、乌鲁木齐市公交珍宝巴士有限公司、西昌月城公共交通有限公司为代表的中型公交企业混改，主要有三种方式：
* 第一种是以国有公交企业为主体，通过实施核心管理团队成员持股，激发企业发展内在动力，改善企业经营状况；
* 第二种是以民营企业为主体，引入国有资本，从而壮大企业实力；
* 第三种是以国有公交企业为主体，引入非公有资本，从而提高企业的运营效率，提升企业市场竞争力。
以哈尔滨通翼巴士客运有限公司、安康市公共交通有限责任公司为代表的小型公交企业混改，主要是将国有公交企业与民营公交企业通过对高度重叠的线路资源进行整合的方式进行混改，在此过程中，国有公交企业也可以引入民营企业先进管理经验和务实高效的做法。
通过对国企尤其是公益类国企混合所有制改革政策的研究，对公交行业体制、改革与发展现状的研究，以及对公交企业混改案例的研究，笔者就公交企业混合所有制改革提出以下几点思考：
1、国家政策鼓励公交企业积极推进混改
从混改政策环境分析来看，目前除涉及国家安全的行业外，混改几乎无禁区。中央关于国企混改的政策明确提出要引导公益类国有企业规范开展混改。地方尤其是一些市场经济发展较快，或者财政资金较为紧张的地方，更是鼓励公交企业通过混合所有制改革引入非国有资本以及先进管理经验，提升运营效率。
2、公交企业混改有一定的基础和市场需求
从调研情况来看，目前公交行业已完成混改的企业数量不在少数。如一线城市深圳的三大公交企业深圳巴士、东部公交、西部公交全部为混合所有制企业，且运营状况较好；新一线城市长沙的湖南龙骧巴士公司在企业经营困难的情况下，通过实施混合所有制改革以及员工持股，实现了经营效益的扭转。此外，泸州市公共交通集团有限公司、哈尔滨通翼巴士客运有限公司等企业也因为混合所有制改革为企业发展带来新的资源，促进了企业的发展。
3、混改有利于公交行业长期持续健康发展
城市公共交通是城市经济发展的“动脉”和提升城市综合竞争力的关键，直接关系着城市的经济发展与居民生活，对城市经济具有全局性、先导性的影响。推进城市公交健康发展，对于促进城市经济社会可持续发展、促进城市文明、保障广大人民群众基本出行权至关重要。目前除了北京、上海、深圳等一线城市财政补贴较为充足，大量的二、三线及以下城市由于财政资金不足，国有公交企业运营压力较大，员工内在动力不足，人才流失现象明显。采取适当的方式引入非公有资本，有利于弥补财政资金不足，缓解公交企业运营压力，提高企业运营效率。
4、混改可以促进企业完善内部管理机制
从公交企业混改案例研究来看，混改后的企业普遍在完善公司治理结构、健全市场化经营机制、完善中长期激励机制以及提升服务水平等方面发挥了重要的作用。如混改后深圳巴士集团制定了“一企一策”市场化改革方案，实现了分类监管，分类改革，分类发展，在部分下属企业推进了选人用人机制的市场化试点改革、专业人才实施市场化选聘，建立了效益决定薪酬、增量业绩决定增量薪酬的市场化收入分配机制。湖南龙骧巴士混改后建立了股权激励+薪酬激励双重激励模式，让管理团队与公司形成利益共同体，有效地激发了员工内在动力。
5、混合所有制改革是公交企业发展的内在需要
许多国有公交企业由于过去单纯依靠政府投入，历史欠帐多、包袱重，企业维持运转都很困难，更谈不上开辟线路、更新车辆，员工精神面貌也较差，社会效益与经济效益都无法得到体现。许多民营公交企业则由于经营主体“多、小、散、弱”致使市场集中度低，公交资源难以集约配置，线路重复、资源浪费等问题突出。有效的混改可以实现国企实力+民营效率的有效结合，实现“1+1>2”的放大效应。
6、公交企业骨干员工持股激励效果显著
公交企业普遍参考事业单位的管理体制，管理方式僵化，缺少灵活性，必须通过企业内部体制机制改革，推动公司治理结构进一步完善，提高运营效率和国有资产的收益率。实行公交企业内部骨干员工持股能够实现企业与员工利益的深度绑定，有效调动员工的积极性和主动性，充分激发企业发展的内生动力。
7、公交企业混改存在一定的困难和障碍
混改所有制改革虽然是推动公交企业体制机制改革的有效途径，但在现实中由于所处行业的特殊性，推进混改困难重重。首先，由于公交企业普遍资产规模较大、历史包袱较重、经营效益不佳，引入外部投资者难度较大；其次，公交行业由于需要依靠政府财政补贴，收益分配方面缺少自主权，也会影响外部投资者的积极性；再次，国有公交企业与民营资本的战略定位不同，国有公交企业作为公共服务类企业，要承担社会责任，首要目标是做好公共服务，且公交票价受政府管制，盈利能力受到制约，而民营资本具有逐利性，在战略定位上二者很难达成一致。最后，整体来看，公交行业较为封闭，多数沿袭事业单位管理模式，混改后基本保持国有股东绝对控股地位，较难通过混改实现体制机制的改革，形成高效的资源配置和有效的监督机制。
8、推进混改做好系统思考、顶层设计与配套改革
混合所有制改革是一项系统工程，公交企业在进行混改的过程中要统筹考虑：
一要做好政策研究，在不违背相关混改政策要求的前提下结合企业实际制定混改实施方案；
二要做好混改的路径选择，由于不同城市、不同规模的公交企业改革条件存在很大的差异，要结合企业实际情况选择合适的混改路径；
三要做好股权结构设计，原国有股东股权比例过高，不利于吸引外部投资者，也不利于形成有效制衡的公司治理结构；
四要科学设置战略投资者引入条件，既不能因为条件设置过于苛刻最终导致混改失败，又要尽可能引入能为企业带来先进管理经验的战略投资者；
五要在混改的同时统筹考虑核心团队人员持股等中长期激励方式，充分激发核心经营团队的内在动力；
六要在“混资本”的同时做好“建机制”等配套工作，通过完善公司治理结构、健全市场化经营机制等相关工作，实现企业深层次的改革，发挥混改的更大作用。