项目建设管理体制改革背景：某资源控股有限公司（以下简称公司）主营业务是开发建设和经营管理所辖区域内的抽水蓄能电站，公司目前管理的单位分布在全国21个省(自治区、直辖市)。随着国家“双碳”目标的提出，“十四五”期间，公司抽水蓄能电站工程建设项目（以下简称项目）迎来大发展，公司年度建设项目峰值将达40个以上，公司将长期处于项目土建施工、安装调试、投产运营高峰叠加期。
——编者语
求是咨询受邀参加中企研“学习贯彻落实全国两会精神 建设世界一流企业”座谈会
《企业观察报》刊发求是咨询董事长安林博士和咨询总监兼企业发展研究院副院长张晓波撰文《国企如何对标世界一流 构建ESG全价值链管理模式》
某资源控股有限公司（以下简称公司）主营业务是开发建设和经营管理所辖区域内的抽水蓄能电站，公司目前管理的单位分布在全国21个省(自治区、直辖市)。随着国家“双碳”目标的提出，“十四五”期间，公司抽水蓄能电站工程建设项目（以下简称项目）迎来大发展，公司年度建设项目峰值将达40个以上，公司将长期处于项目土建施工、安装调试、投产运营高峰叠加期。
由于公司年度项目建设数量激增，公司本部渐渐感到公司组织管理能力、资源配置能力、人才保障能力、项目风险控制能力等无法满足公司项目建设管理发展需要，原有的项目建设管理体制机制需要进行改进和完善。由北京求是联合管理咨询有限责任公司咨询项目组（以下简称咨询组）通过深入研究分析原有的项目建设管理模式，包括项目建设管理组织管理模式、组织结构设计及项目运作机制等，找出影响企业发展的关键管理问题，对问题产生的原因深入剖析，提出了初步解决方案，也初步形成了公司颇具特色的集约化和专业化的项目建管模式。
由于公司“十四五”期间建设项目数量激增，且分布区域分散，目前项目建管体制主要表现如下问题：
第一，公司组织结构不能满足项目建设发展需要。“十四五”期间，由于很多项目同期开展，需要公司本部对项目建设管理重大事项进行沟通协调和决策的工作量激增，导致公司本部管理幅度增加和管理难度加大，但公司本部职能定位、部门职责分配及权责划分等没有进行相应改进，导致公司组织结构不能满足项目建设发展需要。
第二，公司本部项目决策效率和项目管控效果下降。项目建管体制改革前，公司本部对项目建设管理许多重大事项进行决策的同时还要做很多具体执行工作，随着公司年度在建项目数量激增，公司本部项目建设管理事务性工作增长较多，需要公司本部集中决策事项和下放权责事项没有根据公司发展的需要及时调整，导致项目决策效率和项目管控效果下降。
第三，有的项目公司项目管理能力不足。由于全国各区域的项目公司都是新组建，管理团队新组建，各区域项目管理团队项目管理能力参差不齐，有的项目公司统筹项目现场各参建单位的组织协调能力不足，有的项目公司对项目安全、质量、造价、工期等关键业务监管不到位，导致项目管理风险加大等。
为此，围绕如何优化设计公司项目建设管理体制机制，包括项目建设管理组织管控模式、组织结构形式以及运作机制等，如何理顺项目建设管理各级机构管理关系，推进区域项目部群管理集约化和专业化，节约组织管理资源，提升项目管控水平等，咨询组对此进行了深入研究分析，查阅了大量公司项目管理制度，研究公司相关改革政策，根据相关管理理论结合公司实际提出初步改革方案。
根据公司总体发展战略目标要求，从研究分析项目建设管理组织管控模式、各级组织机构职能定位、各级组织结构调整、项目建设专业化管控和职能管理服务、项目建设管控权责界面划分等方面入手，结合公司项目建设管理特点，制定项目建设管理策略和优化措施。
1. 为确保公司对全国各区域内项目公司的项目建设管理提供全面管理服务，公司在全国所辖区域内组建五个开发建设区域分公司（以下简称区域分公司），在每个区域内，公司全资设立或与相关投资企业共同出资设立多家项目法人单位（以下简称项目公司）。
2. 为提高项目建设管理全过程的项目管理职业化、专业化水平，项目建设管理期间，由项目公司委托公司负责项目建设管理工作。项目公司与公司签订委托管理合同，明确项目管理各机构职责、管理权限及管理内容，制定权责清单等。
3. 为降低管理成本、节约组织资源，公司授权区域分公司对项目公司（项目部）职能管理提供集约化服务。区域分公司对项目公司派驻项目建设管理部（以下简称项目部），项目部与项目公司实施一体化运作，项目公司工程建设期项目业务专业化管理职责由项目部代为履行。
区域分公司职能管理集约化服务是职能管理共享服务的新模式，引入了市场运作机制，区域分公司为所属各项目部服务，区域内各项目部的相关职能管理工作集中起来统一由区域分公司来完成，区域分公司与项目部是服务与支持关系，依据项目部需要，提供职能管理服务。
4. 按照“集团化、集约化、专业化”管理的总体思路，做强公司本部，做优区域分公司，做精项目部。
5. 根据公司项目建设管理策略，结合各区域项目公司项目建设管理实际情况，合理选择公司对项目公司的管控模式和组织结构形式，各级机构部门设置和职责分配做相应的优化调整，根据管控模式要求优化设计公司管控权责界面，对项目建设管理关键问题提出建议。
6. 完善公司各级机构制度建设体系。建立并完善公司本部、区域分公司、项目部分层分类管理制度。
7. 项目完成竣工验收并移交给项目公司后，项目正式投入运营，项目部撤离。
企业组织管理的集分权不同程度决定了企业不同的管控模式。常见的组织管控模式按照集权程度由高到底依次有集权型管控、适度集权型管控、分权型管控三种模式，还衍生出两种中间过渡模式。企业组织应该选择什么样的集分权管控模式，取决于对自身所处的内外部环境、自身的资源能力以及企业的发展战略的正确判断。
对于项目建设管理业务在公司本部处于战略核心地位且与本部资源相关度非常高，结合公司主营业务投资管理需要，公司对项目公司的项目建设管理适合集权管理。可考虑两种方法实现，其一是公司本部直接管控项目公司（项目部）；其二是通过区域分公司全面管控项目公司（项目部）。
1.公司本部直接管控项目部
公司本部对项目公司（项目部）实行专业化管控，通过区域分公司对项目公司（项目部）职能管理提供集约化服务，公司本部指导、监督、考核各区域分公司职能管理工作。公司本部职能部门完善并设立具体的业务管理部门对项目公司的相关业务进行管理，主要起到业务管理、控制与服务职能，公司本部核心功能为战略管理和经营管理。
2.通过区域分公司全面管控项目部
根据公司发展战略需要，公司本部将项目建设管理职责和权限更多的授权给区域分公司，区域分公司掌握项目公司的控制权，使项目建设管理服从于公司发展战略，公司本部核心功能为战略协同和风险控制等。
不同的企业由于业务性质、发展阶段等情况不同，企业本部对区域分公司的管理模式和授权范围均有所差别，企业本部、区域分公司、项目公司（项目部）的职能定位也各不相同。
1. 公司本部直接管控项目部
为加强公司对项目公司（项目部）的业务管控力度，区域分公司为区域内各项目公司（项目部）提供职能管理共享服务，项目部为项目公司承担专业化管理职责并直接向公司本部汇报。公司对项目公司的管控就是对区域分公司和项目部的管控，其各级机构职能定位如下表所示。
职能管理共享服务模式有利于节约区域内各项目部管理资源，也大大减轻了公司本部管理压力，但如何平衡好协调好区域内各项目部职能管理和服务，对新成立的区域分公司是一个挑战。
公司本部直接管控项目核心业务，有利于合理调配公司资源和控制项目风险。但随着各区域分公司项目数量的增加，需要公司本部决策和协调管理的事项增多，本部需要增加人员编制。
2. 通过区域分公司全面管控项目部
为适应公司战略规划和业务布局管理新需要，公司对区域分公司充分授权，区域分公司对项目公司（项目部）实施全面管控，区域分公司承担职能管理集约化和业务专业化管理职责。区域分公司不仅为项目公司（项目部）提供职能管理集约化服务，还直接管控项目公司（项目部）业务专业化管理工作。这种情况在产品类别多或企业地理位置分布区域广需要独立经营业务的集团化企业中较为常见。公司作为项目建设方企业，根据公司管理需要，有些符合条件的区域分公司及项目公司（项目部）也可择机选用这种管理模式。其各级机构职能定位如下表所示。
公司本部对区域分公司实施授权管理，区域分公司对项目部实施集权管控，这种两级管理模式有利于提高区域分公司综合管理能力，有利于公司开展“小总部，大集团”建设，但随着各区域分公司项目数量的增加，区域分公司资源优势如何建立、能力优势如何培养，对区域分公司是一个挑战。
企业不同组织管理模式需要适合的组织结构形式与之相匹配。常见的企业组织结构形式一般有直线职能制、事业部制（或分公司制）、子公司制、矩阵制、共享服务制、网络化组织及混合制组织等。混合制组织是指由直线职能制、事业部制（或分公司制）、子公司制、矩阵制中两种以上（含两种）所组成的组织。一般来说，单一组织层级的公司，常常选择直线职能制或事业部制（或分公司制）或矩阵制组织结构；根据产权投资形成的多组织层级的集团化公司，常常选择事业部制或子公司制或共享服务制或混合制组织结构形式。
企业项目建设管理组织结构形式根据企业本部对分子公司的管控模式，以及各级机构在项目建设管理中的职能定位进行选择，合理划分部门设置和职责分工。
1. 公司本部直接管控项目部
项目部业务专业化管理工作由公司本部直接管控，区域内各项目部的相关职能管理工作由区域分公司统一负责。这种情况下适用于直线职能制和职能管理共享服务制相混合的组织结构形式。
公司本部职能管理部门和业务管理部门较为齐全，其中，公司本部业务管理部门需要设立发展策划部（项目开发部）、安全监察部、基本建设部、物资部（招投标管理中心）等，职能管理部门设立办公室（党委办公室）、资产财务部、人力资源部（党委组织部）、科技信息部、纪委办公室（巡察办）、审计部、党委党建部（党委宣传部、直属党委、工会）、经济法律部（研究室)、生产技术部或设备管理部、运行监控中心（或运行管理部）、上市办公室（董事会办公室）等。
区域分公司设置办公室（党委办公室）、发展计划部、党委组织部（人力资源部）、财务部、党委党建部（党委宣传部、工会）、纪委办公室、审计部、法务中心等8个职能部门。
项目部设置综合管理部、计划合同部、财务部、安全监察部、工程物资部等5个部门。
2. 通过区域分公司全面管控项目部
为减少公司本部管理幅度，公司本部采取分权管理模式管理区域分公司，区域分公司全面管理区域内各项目公司（项目部），即区域分公司不仅发挥职能管理共享服务中心作用，统一管理区域内各项目部的相关职能管理工作，同时对各项目部行使业务监管职能，负责指导、监督、考核管理各项目部专业化管理工作，项目部具体落实项目公司专业化管理职责。
公司本部职能管理部门齐全但业务管理部门较为精简，项目管理较多职责和权限下放到区域分公司，其中，公司本部业务管理部门可设发展策划部、安全监察部、基建物资部（招投标管理中心）等即可，职能部门设办公室（党委办公室）、人力资源部（党委组织部）、资产财务部、科技信息部、纪委办公室（巡察办）、审计部、党委党建部（党委宣传部、直属党委、工会）、经济法律部（研究室)、生产技术部（或设备管理部）、运行监控中心（或运行管理部）、上市办公室（董事会办公室）等。
区域分公司职能部门设置办公室（党委办公室）、发展计划部、党委组织部（人力资源部）、财务部、党委党建部（党委宣传部、工会）、纪委办公室、审计部、法务中心等，业务管理部门设安全监察部、工程管理部等。
项目部设置综合管理部、计划合同部、财务部、安全监察部、工程物资部等5个部门。
项目公司设“四会一层”，通过股东会、党组织会、董事会、监事会、总经理办公会进行决策，项目建设期间项目公司不设管理部门，到一定阶段设生产准备部门，到项目竣工投产时再配相关部门；区域分公司设“一会一层”，通过党委会、总经理办公会进行决策，设若干职能部门和业务部门进行日常管理；项目部设“一会一层”，通过党支部会、总经理办公会进行决策，设若干业务部门和职能部门进行日常管理。
项目公司成立前，区域分公司具体负责项目前期工作和工程筹建期工作，实行公司内部决策管理流程；项目公司成立后，区域分公司和项目部根据委托管理合同和授权书要求均以项目公司名义履职行权。
公司作为项目公司大股东，其管控要求一般通过项目公司“四会一层”贯彻落实，因此在委托管理合同和授权书中，需要对区域分公司和项目部明确委托的项目公司项目管理事项，制定项目管控权责清单。
如果出现项目公司股东会职权范围内的重大事项，可临时召开项目公司股东会决策，或者在委托管理合同中明确由公司本部决策。如果出现超出区域分公司权限事项，可上报公司本部决策；对于区域分公司全面管控项目公司（项目部）的组织模式，如果出现超出项目部权限事项，可上报区域分公司决策或审议后再上报公司本部决策。
为推行公司集团化管理，落实公司建管体制改革举措，需合理设计公司管控权责体系，明确公司经营层和本部部门责任边界和分权范围。在明确公司各级管理机构职能定位、公司本部管控关键职责项基础上，针对项目建设各阶段管理工作进一步细化各关键职责项对应的权责项及权责界面划分，落实公司本部管理意图和集分权导向。
公司项目建设管理各级机构管理权限可分为决策权、控制权和考核权，覆盖公司管控的事前、事中和事后控制的全过程。这三项权力相互匹配、相互协调，共同支撑着公司管控目标的实现。
公司管控关键职责项是指项目建设各阶段关键职责事项；公司管控关键权责项是指关键职责项所含的或对应的权责事项，权责界面划分是明确各关键权责项主责部门或主责单位。
针对公司直接管控项目部和通过区域分公司全面管控项目部的两种管理方案，需要详细设计公司本部、区域分公司、项目部之间的关键管理职责项和所含的权责项及对应的权责界面划分等。
项目建设管理是项系统工程，科学合理的项目建管理论对完善企业项目建管体制意义重大，科学适用且完善的项目建管制度体系是实践项目建设管理的坚强保障。希望能够通过对企业项目建管体制改革相关理论探索和实践经验的分享，引发相关企业的更多思考，能有助于企业建立一套权责清晰、科学规范、监管有力、运行高效的项目建管体制。
作者：北京求是联合管理咨询有限责任公司 陈伟