陈庆 安林
内容提要：中央企业开展规范董事会建设的试点工作，是我国在国有资产监管和国有企业改革领域的一次全新探索。调研表明，该项工作虽然取得显著成效，但试点实践也显露出公司治理领域的一系列问题。通过成因分析，就上述问题的解决，从保障董事会依法行权、创新企业党建工作、完善外部董事管理机制和推进国资委组织再造等方面，提出对策与建议。
关键词：中央企业 董事会建设 问题与对策.
作者单位:北京求是联合管理咨询有限责任公司北京 100101
党的十六届三中全会指出，国有企业要按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。2005年4月，国务院进一步提出了深化经济体制改革的意见，明确要求以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。为贯彻落实党中央、国务院的有关精神，国务院国资委于2005年6月提出在中央企业开展建立和完善国有独资公司董事会试点工作，并选择宝钢集团有限公司等7户中央企业作为试点单位。2010年后，董事会试点工作进一步明确为规范董事会建设工作（以下仍称试点工作）。截至2012年底，参与试点的中央企业达42户，占到国务院国资委直属企业117户的三分之一以上。
试点和规范董事会建设是我国在国有资产监管和国有企业改革领域的一次全新探索。中央企业试点和规范董事会工作能否取得成功，关系着国资委最终能否有效履行出资人义务，也关系着中国国有企业的改革方向，正如国资委高层所言，“国资改革”的宝就押在这上面了。那么，几年来，试点工作收效如何？调研表明：成效显著。此项工作的开展，有力加强了国资委对国有资本的监管，有效防范了国有企业内部人的控制。企业在经营管理方面更是成绩喜人。
1、决策权和执行权分离
这是董事会试点后中央企业取得的主要成效，调研表明，无论试点前是企业制还是公司制单位，试点后，由于外部董事的不断加入，董事会独立性的逐渐加强，企业决策和执行的行权主体不再重合或一致，决策权和执行权实现基本分离。
2、风险管理与控制加强
公司章程、董事会议事规则及董事会各专门委员会工作规则的建立和完善，使得企业在重大决策问题的决策和执行方面，做到了分工合理、权责明确，制度健全，流程清晰。企业在董事会的理性决策和有效监督下，风险管理控制能力得到进一步加强。
3、治理观念与理念变革
试点工作给企业广大干部职工带来了管理尤其是治理观念和理念的变化。外部董事制度的建立和有效制衡机制的运行，使企业的经营管理者们，从最初适应这种治理机制到开始适应这种治理文化。董事会文化建设引起大家普遍关注。
4、决策水准与质量提高
决策水准与质量的提高，得益于外部董事制度的建立。由于精心选配，试点企业都拥有一支精干的外部董事队伍。董事会高水准的把控，不仅提高了经理层提交的待决议案的内在质量，而且由于决策班底的过硬组合，本身也推动了企业决策水平和质量的提高。
5、经营与管理水平提升
试点企业的外部董事主要都是来自中央企业原领导班子成员，他们不仅参加企业经营决策与监督，而且还通过言传身教，给企业特别是经营管理者以管理新思想、新方法。于是，企业在董事会新制度和经营管理新思想、新方法的作用下，经营与管理水平有了明显的提升。
应该说，试点企业董事会的运行总体上是比较健康的、规范的和有效的。健康表现为董事会的作用发挥正常，规范表现为有机构、有制度、有职责、有程序，有效则表现为对重大投融资、重大人事问题和重大经营决策行使职能。调研也充分表明，国务院国资委所推行的中央国有独资公司董事会试点工作的方向是正确的，它既符合《公司法》的立法精神，又符合我国企业建立现代企业制度的要求，更符合当前中国国有企业改革发展的大方向。
但不容回避的是，当前中央企业试点和规范董事会建设工作也确实遇到了一些问题，甚至有些还是致命性的问题。这些问题若不能有效解决，势必影响规范董事会建设的继续开展，进而影响国有资产管理体制的不断完善和国有企业深化改革的顺利推进。因此，本文通过调研，试图揭示中央企业试点和规范董事会建设所面临的问题，并通过成因分析，最终提出问题的破解之道。
一、 试点实践中的问题：
通过对多家中央企业试点工作深入细致的跟踪研究，笔者发现其规范董事会建设存在如下8方面问题。
1、董事会作用遭遇弱化
规范董事会建设，实质上就是要确立董事会的中心主义地位。试点企业董事会被定位为公司的决策机构，担负着战略制定、重大投融资决策、经营监督以及对经理层任免、考核与薪酬的决定权。但是，在实践中，试点企业的董事会并未能实质拥有这方面职权，董事会在一定程度上停留于“橡皮图章”水平。尤其是在董事长和总经理同属由上级任免和委派的情况下，总经理事实上并不对董事会负责，以至于出现经理（层）藐视董事会决议、不执行董事会决议，甚至是自行其是的情形，其结果“制”大于“衡”，董事会机制失效。
调研还发现，一些试点企业的（外部）董事在参加董事会之前并不能及时得到表决所需的详尽资料和信息，对所表决的事项缺乏足够的研究，从而使得（外部）董事对董事会的表决意见缺乏科学性，造成了董事会决议与经营实际的脱节，也进一步削弱了董事会在企业中的权威性。
2、董事会经理层职责不清
试点企业虽然根据《关于中央企业建立和完善国有独资企业的董事会试点工作的通知》建立了董事会、监事会和经理层三权分立的现代治理结构，但这远没有达到国资委想要达到的“各负其责、协调运转、有效制衡”的科学治理目的。
就是说，董事会和经理层的职权虽理论上区隔的清清楚楚，即董事会主要负责“战略决策、重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权”，经理层主要负责“执行董事会的决议和企业的日常经营工作”，但在运作实践中，调研发现，试点企业对哪些业务真正属于日常经营工作，往往缺乏明确的界定，加之董事会和经理层对此问题的理解又经常会有一些分歧，从而造成了董事会和经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空并存的现象。
调查还发现，一方面，部分试点企业董事会对企业运作中的一些问题本应属于正常监督，但总经理却认为董事会在干涉经理层的工作，而另一方面，董事会中的董事长与经理层中的总经理也常常职责不清，相互之间越位现象极为普遍。
3、董事长地位尴尬
由于投资主体的特殊性和股权结构的单一性，国有独资公司的治理结构往往不能取得像多元化股权结构的国有控股与国有参股公司一样的股权制衡。而居于权力中心的董事长，尤其是作为公司法定代表人的董事长，到底在董事会试点企业如何扮演好自己的角色，则是一个很难的问题。
调研注意到，虽然国资委要求国有独资公司的董事长不能对公司的日常经营工作进行过多的干预，但是对于一位身兼公司法定代表人的董事长来说，其不可能只充当董事会“召集和主持人”之“如此单纯”的角色。因为他必须要对公司的经营业绩负责，必须要对经理层在公司战略执行和董事会决议执行方面进行“过程监督”。也正因如此，加之董事会和经理层职权界定的不清晰，实际工作中就很容易造成董事长难以把握日常工作涉足的“尺度”，以至于出现若“作为”（即使是检查董事会决议的实施情况）难免有“干涉之嫌”、若“不作为”又不堪“责任之重”（通常被国资委指定为“第一责任人）的双重困惑。
4、总经理感受不爽
试点企业总经理在和董事长分设的情况下，往往工作起来不舒服感浓烈。一方面，董事长由于习于惯性，不由自主地想总经理该想的事，干总经理要干的活，这样总经理容易与其在工作上形成冲突，特别是在董事长通过借助党委书记或法定代表人“角色”的影响，捍卫并表现“一把手”或者“强势者”的地位的情况下，总经理更容易沦为“第一副总经理”或“常务副总经理”的窘境。
更甚者，由于董事会职权未归位（到位），致使总经理不能象真正意义的董事会下的总经理而拥有和履行公司法赋予的应有权利，如对副总经理、总会计师、中层管理人员聘任、解聘的提名建议权等。
5、外部董事作用有待发挥
引进外部董事是董事会试点的关键，他们能够推进董事会的独立性和有效性。外部董事由于多具丰富的经营管理经验且不在公司中肩负任何职务，因此一般说来，能够对执行层起到很强的制衡作用。
调研注意到，许多外部董事能够积极投身企业，通过深入企业调查研究、发表独立意见，为企业发展献计献策。但同时也确有少数外部董事由于受到时间、精力或主观认知的影响，对任职公司漠不关心，即便是参加董事会也仅视为例行公事、“走过场”而已。这样的外部董事，自然也很难得到公司董事会机构和执行层的认可。但令人担忧的是，由于这样的外部董事的存在，使得执行层对由此形成的董事会决议并不心服、信服，进而在心理上影响了对决议的执行力度。
6、党委（党组）如何体现政治（领导）核心作用面临挑战
党组织究竟在公司怎样运行、发挥作用，《公司法》并没有规定，它只是在总则第19条规定“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”事实上，在没有实行公司制的企业，或者在虽实行公司制但董事会只是“摆设”的企业，党委（党组）的政治（领导）核心作用主要是通过党政联席会议等方式参与企业重大问题决策和重要人事决策来实现的。
但是，在董事会试点企业，在加强和完善董事会建设、凸显董事会地位和作用的背景下，党委、党组如何界定自身、如何适应董事会试点改革的要求，则成为新时期的挑战。调研了解到，在试点企业中，无论是在最初《公司章程》制订阶段，还是在试点运行期间，党委、董事会和经理层之间都发生过一些会上、会下的直接冲突。如在党管干部和人才与董事会、经理层选人用人权问题上冲突，以及在党委参与决策、履行“三重一大”工作程序权与董事会决策权问题上的冲突等。
特别是在党组与董事会并存的中管试点企业，面对党组和董事会都有权决定企业重大决定的情形，挑战往往无可回避。
7、监事会临近有“监”无“督”困境
从试点企业的调研看，监事会在董事会试点中的作用，远远没有发挥出来，进而影响了董事会试点的成效；监事会因此成为董事会试点成败的一个重要影响因子。调研了解到，某试点企业的董事总经理，不执行董事会决议，甚至自行一套，并已影响到公司业绩，对此，多位国务院企业监事会派驻监事均有比较清晰一致的认识，而且也“抱怨纷纷”，但调研发现，监事会并没有及时依法行权对董事总经理提出行为纠正的举措，更没有适时依法行权对董事总经理提出职务罢免的建议。
8、国资委职能职责不匹配
调研发现，国务院国资委并没有在此次试点和规范董事会建设工作中做好应有的准备。许多试点企业反映，国资委管理它们的方式方法基本上跟过去管企业制企业一样。国资委之普发红头文件、直接管企业、直接管资产、直接管经理层的做法，与《公司法》规定的国有独资公司之股东与董事会间的关系要求，相距甚远。国资委职能面临组织机构再造。
二、试点问题的成因分析：
应该说，上述问题的产生和存在，是时下国务院国资委及其央企推行试点和规范董事会建设面临困境的真实写照。笔者根据调研考证，并结合现代公司治理理论和国家相关法律法规，试作如下成因分析。
1、公司治理理念认知不强
调查中发现，无论是国资委、董事会成员还是经理层人员，对一些公司治理核心理念，都还存在认识上的模糊和混乱，以致各主体在工作中时有越位、缺位或冲突、摩擦发生。特别是对于过去一直是（现在绝大多数仍然是）实行“厂长经理负责制”的全民所有制企业，而今成为试点实行“董事会授权下的经理负责制”的公司制中央企业来说，面临着巨大的思想观念上的再认识。实际上，企业制下由总经理对企业负责，而公司制下是董事会对企业负责，总经理由董事会聘任或解聘，总经理统领企业日常经营管理工作，对董事会负责。
再如，公司制下董事长与总经理并不存在领导与被领导关系，董事长也不能代替或包办董事会决策，但董事长有权对总经理贯彻落实董事会决议的情况进行检查并监督执行。
2、董事会关键职能缺失
董事会一项最重要的职权就是监督经理层、挑选能把工作做得最好的经理人选，而当他们不能把工作做好时也有权解聘他们，从而使经理层能够遵从董事会的意愿。但由于中央企业重要人事涉及的面较广、较深，致使董事会实质上未能依法享有对经理人的任免权，这就不可避免地带来了一些问题。由于现在的董事会成员、总经理都是由国资委（甚至中央）任命，本着谁任命对谁负责的原则，结果是，总经理和董事会成员都要直接对国资委或中央负责，这就与公司治理中总经理在董事会授权下经营管理公司日常事务、对董事会负责的原则发生了根本性的冲突。
3、董事长职权界定脱离国有独资公司实际
董事长在公司治理结构中占有非常重要的地位。国外比较成熟的公司治理制度中，董事长的职权定位于董事会会议的召集人，在董事会表决时和其他董事一样拥有一票表决权；但在我国国有独资公司的中央企业中，董事长多是公司的法定代表人，而且也多是“坐班”人员，在这种情况下，只把董事长“单纯地”看作是董事会会议的召集人和主持人，是不切合实际的。
《公司法》中，董事长作为公司当然的法定代表人的条款已被删除，董事长除负责董事会的召集和主持之外的职权也不再给予明确的规定，这都为实践中如何根据公司的实际情况来界定董事长的职权带来了困难。
4、外部董事选聘考核机制不完善
引入外部董事制度并充分发挥外部董事的作用，是国有独资公司董事会建设的着力点。外部董事制度建设的不力，直接影响着董事会能否担负起《公司法》和董事会试点所赋予的使命与重任。虽然国务院国资委已经制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行）》，但是该《办法》还不足以有效地激励和约束外部董事，还不足以确保外部董事更“懂事”，尤其是外部董事的评价机制、监督机制在实际中如何实施，还有待进一步完善。
5、党组织行权政策过于原则、缺乏与现代公司治理有效对接
党委或党组政治职能如何发挥，笔者访谈了部分企业的党组织成员。大家普遍感到这方面中央出台的文件、政策一方面数量太少，另一方面内容规定过于原则。从目前可供企业党委或党组工作中遵循的《中国共产党章程》、《中华人民共和国公司法》、《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》等三个主要法律文件来看，情况就是这样。虽然《意见》对党委发挥政治职能给出了较为明确的规定，但这些规定对于企业实际操作显得依然粗泛。笔者认为，最根本的原因在于这些规定并不能与中央企业规范董事会建设要求实现有效的衔接。更何况有的规定本身就值得商榷。
6、监事会受困双重身份
为什么监事会有“监”无“督”，调研了解到，监事会及其成员也有自己的难处，即监事会身不正名不顺。按照《公司法》，公司监事会成员由国资委委派，但现状是现在的外部监事，基本上都是原来国务院企业监事会的班底。于是问题就出现了，即现在的监事会，到底是企业监事会，还是国务院派驻重点大型企业的监事会？如果是前者，那么，《国有企业监事会暂行条例》就得废止，新的管理办法就得重新出台。由此可见，“困惑”带给监事会成员的职能是“无所适从”。
7、出资人股东角色转变不力
依据公司法关于国有独资公司的特别规定，国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，即国资委的股东行为就是股东会的行为。此时，对于试点的公司制中央企业，国资委就要进行角色转变，按股东（会）职能定位，依股东（会）角色行事。反之，将影响试点企业向董事会制度的实质性演进。
三、建议与对策：
通过问题揭示及成因分析可以看出，我国中央企业规范董事会建设极具挑战性和特色性，因此，笔者认为，特色建议、特殊对策，将对建设中国特色董事会具有理论和现实指导意义。
1、切实保障央企董事会依法行权
试点和规范董事会建设，主要问题就是要做实董事会，赋予董事会应有的职权，如总经理的任免、考核和薪酬决定权，以及重大投融资的决策权。其中，将总经理的任免权“还给”董事会，又是加强董事会权威性关键中的关键。
虽然《公司法》在第50条明确规定“经理，由董事会决定聘任或者解聘”，但一具体到中央企业，法律似乎也有失灵之处。现实情况是，无论是企业负责人归由中央直接任免的53家重点央企，还是归由国务院国资委直接任免的其余64家央企，其董事会均无实质权力依法聘任或解聘总经理。
故此，提请中央及其组织部门、国务院及其国资委给予高度的重视。客观而言，董事会是否依法拥有经理聘任或解聘决定权，决定着此次董事会试点改革的成败，也决定着中国国有企业改革的方向与进程。
2、探索创新国企党建工作
就当前央企董事会试点情况来看，如何界定、摆正、发挥党委的政治核心作用已成为我国国有企业公司治理一个不可回避且值得倍加关注的话题。针对企业党委“参与企业重大问题决策，参与企业重要人事决策”所暴露出现的系列问题，迫切需要党中央和国务院有关部门继《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》之后，进一步结合央企董事会试点实际作深入、细致的研究，尤其希望关注以下领域的研究：一是在“党管干部和党管人才”方面，如何理解“党管干部”中的“管”字与“党管人才”中的“管”字；如何区别“干部”与“人才”范畴边界。二是在“党委参与重大问题决策”方面，如何创新发挥作用的有效形式，以参与特别是涉及“三重一大”的董事会决策。
3、亟待明确监事会身份、隶属及适用法律模棱两可状况
《公司法》第57条规定：监事会、不设监事会的公司的监事行使职权所必需的费用，由公司承担。而按照《国有企业监事会暂行条例》第20条规定：监事会开展监督检查工作所需费用由国家财政拨付，由监事会管理机构统一列支。由此可以推定，《公司法》下的“监事会”与《国有企业监事会暂行条例》下的“监事会”不应是同一概念。但现实的情况下，试点央企的监事会及其成员对此也极为迷茫——迷失了自己的身份！“监事会”到底隶属于谁？国务院，国资委，还是企业？《国有企业监事会暂行条例》还能不能适用？等等问题，迫切需要全国人大、国务院及其国资监管机构给予澄清与明确。
4、建立推进科学的外部董事选聘考评机制
（1）建立市场化外部董事选拔机制。确定董事会的人数及各个董事职位的职责，明确所选董事应具备的条件，向社会公开选拔。并将选拔结果公开，接受社会监督。通过运用市场化选拔机制，解决外部董事主动意愿问题，避免行政委派董事主观能动不足之态势。
（2）建立外部董事协会，促进外部董事的市场化和职业化。现在对上市公司独立董事的管理有人建议建立独立董事协会。独立董事协会一方面可以通过行业自律对独立董事进行日常的管理，另一方面可以组织各方专家改进完善上市公司监管机制。鉴于此，我们建议国务院国资委可以参考上市公司独立董事管理方法，成立与之功能相似的协会，以促进外部董事的市场化和职业化。
（3）建立有效的外部董事激励机制。一是大力培育董事人才队伍，建立竞争性董事人才市场。二是建立外部董事信誉社会评价体系。通过社会中介组织外部董事信誉评价体系，建立公平的外部董事激励机制。三是善加使用荣誉激励。对表现突出的外部董事多给予荣誉激励，可定期通过新闻媒体向社会公布名单。
5、结合实际设定董事长职权，切忌简单弱化
此次董事会试点精神和《公司法》的立法精神完全一致，即突出了“董事会”的地位和作用，而弱化了“董事长”的职权。但对于身兼“法定代表人”的董事长，特别是对于那些集法定代表人、党委书记、国资委第一责任人于一体的董事长（们）来说，“单纯”淡化其地位和作用，从试点企业业已呈现的经营状况来看是非常不利的。尤其是在总经理不为董事会所任免的情况下，情况变得更糟！加之《公司法》中“法定代表人”承担“法律责任”乃题中应有，但应拥有何等“权利”却无相应规定，如此，对于兼作法定代表人的“做班”董事长职位，恐怕无人敢当、也无人愿当。故此，笔者建议全国人大、国务院及其国资委系统考量，在推进央企试点和规范董事会建设过程中，切忌“单纯”弱化“董事长”职权，而需要在《公司法》里给予修订完善或在法律框架下，赋予国有独资公司一定的空间，从而根据企业实际情况来具体设定董事长的职权。
6、努力推进国资委组织同步再造
本着将国资委与所属企业的关系打造成为股东（会）与董事会之间关系的意旨，启动出资人机构组织再造研究，探索国资委向股东（会）职能和角色转变。如组织上，国资委可再造机构、再造职能，实行“总董事会”制度；机制上，国资委可重塑理念、重塑管理，注重资本而非资产管理，注重权利而非权力管理，注重董事监事而非企业负责人管理，注重按公司章程而非行政手段管理。
四、结束语
中央企业规范董事会建设是一项具有高度政治敏感性、体制复杂性、管理疑难性和实施挑战性的系统工程。其所涉问题及其缘由，既有制度性因素，观念性因素，也有人为性因素。因此，要有效解决上述问题难题，助推规范董事会建设进程，从根本上讲，还有赖于党中央、国务院及国资委等相关部门进一步解放思想、根除障碍和释放活力。笔者坚信，随着党的十八大“深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制”的持续推进，我国国有企业规范董事会建设工作定将迈上新的台阶、新的征程。