作者 安林
国有企业改革是我国经济体制改革永恒的主题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央举旗定向、谋篇布局，以前所未有的决心和力度推进国有企业改革。各类政策文件纷纷出台，改革行动轰轰烈烈。如今，三年行动棋行中盘，改革践行情况如何？三年行动企业如何顺利完成改革目标？特别是如何确保到2021年底完成三年改革任务的70%以上这一改革目标？“后行动”时代国企改革又将如何延续、如何走？
求是咨询课题组从咨询研究角度，历时数月，重点对三年行动企业在完善中国特色现代企业制度、深化混改所有制改革、推行市场化经营机制、开展对标世界一流企业管理提升等重点领域进行了系统、深入的盘点，直击难点挑战，提出对策建议，并对后三年行动时代我国国企改革如何更好推进和发展进行了前景展望。
一、 国企改革三年行动盘点
（一）完善中国特色现代企业制度行动
1．难点挑战
完善中国特色现代企业制度，关键是要抓住党的领导与公司治理相结合这个环节，通过强化制度建设，使党的领导与公司治理高度统一、有机融合。这就客观上要求党组织和董事会两大公司治理核心主体要在组织、制度上必须健全匹配，相得益彰。
就全国国有企业整体层面来看，突出的问题是，与党组织及其制度在企业的建立健全程度相比，“董事会组织及其制度的建立健全”现状不容乐观。
2017年，国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出“到2020年，国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会”的工作目标，如今时至2021年7月，这一目标完成度仍不尽如人意。
据2021年10月国务院国资委网站公开信息，中央企业除2家事业单位之外，其余已全部建立董事会，实现应建尽建。
但地方国企则较不乐观。据网上公开信息分析，地方国资监管企业虽则96%已完成公司制改革，但董事会制度落实得不好。企业董事会，除少数省市外，普遍存在“董事成员未配齐、外部董事不过半”等情况。
“董事会成员未配齐、外部董事不过半”，意味着地方国资企业远没有如期建立外部董事占多数的董事会。
同样，再看看国有全资公司的情况。中央企业中约97%符合条件的子企业建立了董事会，其中近八成子企业实现外部董事占多数。而地方国资企业，由于省级国资企业本身董事会建设情况本就不太完善，故二级乃至三四级子公司的董事会建设情况较不理想。
另据国务院国有企业改革领导小组办公室副主任、国务院国资委副主任翁杰明在2020年10月17日国企改革“双百行动”现场推进会上的讲话，“在400余户‘双百企业’中，八成以上‘双百企业’建立了董事会，实现外部董事占多数，董事会职权进一步落实。”不难推断，全国千万家国有企业，其董事会建设情况，从覆盖面和健全度上看，远未实现国务院确立的2020年所要完成的工作目标，即未建立健全董事会的国企仍大量存在。
由此，面对这样一个远未建立健全董事会的国资国企环境，国家虽尽心竭力出尽政策与举措，却终不得深化改革之如意效果，便不再难以理解。
2. 对策建议
完善中国特色现代企业制度的短板、弱项，应集中于规范健全董事会、完善法人治理机制，即全面深化董事会建设仍是深化国企改革的必由之路。不难想象，一个连董事会都不规范、健全，董事会制度都未实质性运作的国有企业，其深化改革的主体、载体、内容和动力又是什么？
求是咨询曾发表过《董事会建设是关键》《离开规范的董事会 国企改革“混”不过去》等文章，多次强调，董事会建设是国企改革的“核心命脉”，避之不过，绕之不开。如果说国资、国企改革是“一币”之“两面”，那么深化董事会建设，就是实现“两面”之“一币”的“桥梁”和“纽带”。
值得注意的是，在当今国资国企系统，似乎并未过多关注董事会规范健全程度及其对深化企业改革的严重影响。事实上，这是一个全国性的系统性大问题。董事会成员配齐了吗？董事会机构构建了吗？董事会制度有效运行了吗？董事会应有职权到位了吗？董事会能“实质性”履职行权了吗？尤其是，董事会拥有总经理的选聘决定权了吗？总经理拥有副总经理等人选的提名权了吗？或者，出资人、股东会有将其部分职权授予董事会了吗？
因此，后续改革无不亟待 “上纲上线”——“抓重点”“补短板”“强弱项”，在坚持把党的领导融入公司治理各环节原则下，要重点做好以下工作。
（1）把董事会做“全”，建立健全董事会“体”“制”。这是深化董事会建设的重要基石。董事会要有健全的组织机体和运行规制。首先，要通过建立公司章程，设立董事会制度，明确董事会组织建设。当务之急要把董事成员配齐。调研表明，绝大多数央企下属企业及地方各级国资企业，董事会成员远未配齐。 其次，要设置董事会秘书（机构），设立董事会专门委员会。同时，要明确职工董事的职数，并确保外部董事占多数。此外，还要建立一套董事会（包括执行董事）运行制度，包括董事会议事规则、党组织议事规则、董事会专门委员会工作规则、总经理工作规则、董事会秘书工作规则，以及董事会会议、议案管理等工作制度。
（2）把董事会做“独”，谨防外部董事 “不外部”。这是深化董事会建设的制度保证。“增强董事会的独立性”是国家法律法规所始终强调的。董事会的独立性，从董事会成员建设上看，主要体现在“外部董事”及其“占多数”上。但如今随着改革的深化，国有企业董事会的“不独立性”趋势却越来越大：来自同一国资委系统兄弟企业退休返聘和由在职高管转任的外部董事，以及来自同一国企股东总部职能部门主要负责人兼而任之的外部董事，越来越占主角，而来自非国资委系统、非企业内部的外部董事却在不断退场、越来越少。研究表明，造成这些情况固然有外部董事来源不足等因素，但外部董事“不外部”已成不争的事实。如此背离董事会试点初衷和OECD公司治理精神，即使是“外部董事过半”的董事会建设，也将注定难挑“牛鼻子”之改革大梁。
（3）把董事会做“实”，依法落实董事会应有职权。这是深化董事会建设的核心内容。虽然国资系统一直在推行“落实董事会职权试点”，但董事会“真正”拥有的职权至今并没有得到“真正”的落实。最核心的是，董事会不拥有对经理层成员的聘任解聘权、考核和薪酬决定权。
国务院国资委曾于2015年在国药集团、中国建材、中国节能、新兴际华集团开展了落实董事会职权试点，真正把权力放给董事会，特别是新兴际华集团的试点更是先走一步，总经理由董事会聘任，同时开启内部管理人员转换为职业经理人的制度改革。这在央企的集团层面还是第一次。但时至今日，没有看到更多的央企国企跟上来。
2017年，国务院办公厅印发的《关于开展落实中央企业董事会职权试点工作的意见》规定，国资委将把中长期发展决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核权、经理层成员薪酬管理权、职工工资分配管理权、重大财务事项管理权等6项权力授予企业董事会。这从公司法层面讲，应是在向董事会职权归位、向做实董事会的方向努力，但实际改革的受众面和影响力因囿于“试点”而“点小”“势微”。国企落实董事会职权行动，亟待更大程度的推广。否则，契约化管理和职业经理人制度改革，势必也会因董事会这一主体及其权利的缺失、不健全而难以有效推进和落实。
（4）把董事会做“强”，制度化推进对董事会的额外授权。这是深化董事会建设的关键行动。没有对董事会的充分授权，企业就不可能形成市场化的决策机制。没有市场化决策机制，企业就没有活力和竞争力。如果说各政府相关部门把公司法赋予董事会的决策权“归还”于董事会是做“实”董事会的话，那么，依法将出资人、股东会的部分权利“授权”于董事会，则是在做“强”董事会了。因为企业董事会“决策权”的扩大，不仅会大大调动企业的自主性和能动性，更会大大提升企业的经营决策效率和市场应变能力。
调研注意到，国务院办公厅《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》，已有要求“将出资人的部分权利授权试点企业董事会行使”，但这还远远不够，而且现实中能有资格——董事会规范、健全——的企业少之又少。因此，冀望国家抓紧在拥有规范、健全董事会的企业作“制度化”推广，而不仅仅是“试点性”推行。
（二）深化混合所有制改革行动
1．难点挑战
就现况来看，当前全国国企混改工作铺开面广，但混成率不高，即“混”完和“改”成的企业占比很不理想。
（1）混改下决心难。虽然国有企业推行混合所有制改革有政策驱动、“行动”驱动，但也不是所有“双百企业”都愿意混合，或者都需要走混改之路。企业对于混改，并不是信心十足。
（2）引入投资者难。主要来自以下两方面障碍：一是企业目前经济效益较差，投资人投资意愿不强。二是上级单位要求较高。即要求投资人资金、资源实力强，管理经验丰富，能够与拟混改企业形成战略协同等。但在企业自身条件不佳情况下，引入投资人的难度就会增大。
（3）员工持股难。一种原因是员工对企业没有信心。有些企业符合员工持股条件，上级单位也希望企业做，但企业内部从高层到骨干员工积极性都不高。另一种原因是有些企业员工想持股但企业不符合政策条件。目前指导国企混改员工持股的政策文件《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2016〕133号，以下简称133号文）和《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号，以下简称4号文）对员工持股均有严格、明确的要求和限定。
（4）机制改革难。国企混合所有制改革的根本目标不是所有制上的“混”，而是为了国有企业的治理结构更加科学、更加市场化，从而提高企业的管理效率和水平，“混”仅仅是手段。但从目前国企混改情况来看，大部分混改企业原国有股东股权占比较大，外部投资者的股权比例没有达到一定比例，对于企业重大决策没有话语权，自然也无法形成科学的治理结构。
2．对策建议
国有企业推进混合所有制改革，绝不是一“混”就灵。企业在后续改革中，应在混前混中混后不同阶段做好相应工作。
（1）摸清摸准企业实情，帮助提升混改意愿。根据求是咨询的研究，通常有三类企业是渴求混改的。第一类是当前经营业绩比较好的企业。这类企业上至领导层下至核心骨干层都觉得，若能获得员工持股激励，加大干劲，企业未来可能还会有更大的发展，届时自己也能分“一杯羹”，所有会混改心切。第二类是当前经营状况极端不佳的企业。这里企业上至领导层下至核心骨干层都觉得，若不能引入外部资源借助外部力量，企业将不复存在，届时必会伤及自己，所以也会求混心切。第三类是当前经营业绩还不错的企业。这类企业上至领导层下至核心骨干层都觉得，若企业不能更快的发展，迟早会被行业头部企业“吃掉”，与其彼时“被动”不如此时“动手”，所以同样会混改心切。
所以，混改的动力大不大，混好的决心下不下，企业自身是否需要很关键。据此，国资系统，以及企业上级单位应多做相关努力，以切实推进混改工作。
（2）科学设置股权结构，做到经营管理出效率。国企推行混合所有制的根本目的是通过“混资本”“改机制”达到“出效率”。混改规程中如何设计各方股权比例尤为关键。根据求是咨询的“混改”咨询成功实践，重点要做好以下两方面：
一是合理设定外部投资者数量，既不是越少越好，也不是越多越好。特别是，战略投资者不能只有一家，必须要有若干家。
二是有效设置股比结构。拟混企业的国有股权占比，不能“一股独大”，而宜“一股偏大”。在章程制定中，应确保“资本同色”“同股同权”。在股东会层面，国有企业和民营企业股东要相互尊重，建立平等合作关系，国企不能以老大自居，原国有控股公司不能简单地按照过去混改前上下级关系的意识和原则来处理混合后的企业问题，要按照资本意志和股权原则说话。在董事会层面，董事会成员的推举、任免和人数配比，要按照股份比例和合法的公司章程办事，原国有股东不能随意干涉。在高管层面，混改后的企业要打破原有干部级别和身份，按照现代企业市场化的管理和奖惩机制实施聘任。
（3）构建混改推进机制，做到当混则混不含糊。虽然国务院国资委印发的《中央企业混合所有制改革操作指引》指出，拟实施混合所有制改革的企业要坚持“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”的原则，确保成熟一个推进一个，做到既积极又稳妥。但现实中，却有不少国企的混改方案其实早就在内部提出、酝酿成熟，但却被系统内部屡屡搁置，也因而错失最佳混改的“窗口”期。分析发现，在混改这件事上，国企内部、系统上下的利益诉求不尽一致，拟混企业领导因担着混改成败的重大责任而瞻前顾后，拟混企业的上级单位领导也因多种利益考虑而犹豫不决。如此，不少国企的混改只能停留于纸面。“成熟一个也不推进一个”，推进弹性太大，国企混改、推广均不容乐观。
求是咨询建议国家重视研究国企混改推进机制，当混则混，应混即混，不让“混改”成“皮筋”。
（三）推行市场化经营机制行动
1．难点挑战
重点关注市场化用人机制，主要有四方面问题影响或制约着企业改革行动的推行。
（1）治理机制缺失或不健全影响市场化经营机制的实施。任期制和契约化管理、职业经理人制度建设的基础，是建立在有限期契约基础上的经理层成员岗位聘用和考核制度，因此，明确聘用和考核的主体很重要。由于部分国有企业的现代企业制度还在建设阶段，有的还没有实质性推进董事会建设工作，有的董事会甚至停留在法律层面而没有深入到治理层面，因此，企业经理层必然会受限于法人治理主体不健全，授权主体、权限不到位的影响，而难以有效践行任期制和契约化管理改革，当然，职业经理人制度改革更无从谈起。
（2）任期制和契约化管理改革呈现“上热下冷”之势。调研注意到，上级单位往往出于要用好契约化所提供的难得机会的考虑，会积极要求下属企业经理层全面推行任期制和契约化管理，通过薪酬结构优化，提高经理层的激励力度，同时通过绩效契约给经理层定指标、压担子，任务完成便刚性兑现，充分激励。但这种改革也同时加大了参与改革的经理层成员的任职责任和岗位风险，甚至使他们面临因考核被免职的尴尬局面。尤其是在综合考虑 “合理拉开的”薪酬激励不足以补偿其将要承担的岗位责任及风险压力时，这些参与改革的经理层成员不仅没有了推动改革的源动力，反而会尽最大可能地阻碍本轮改革的推进。正所谓“无激励不改革，激励不足亦未必改革”。
（3）任期制和契约化管理可能带来分配上“大锅饭”变“小锅饭”倾向。科学合理设定考核指标及目标值，是任期制和契约化管理成败的关键之一。通过任期制和契约化以 “白纸黑字”形式签订契约，明确参与改革成员的“一岗一责”和“一人一书”（协议是签到人头的），从而从源头上打破了未来分配兑现时的“大锅饭”。但由于受长期存在的企业领导人经营业绩考核机制和综合考核评价体系的影响，国有企业经理层成员之间的利益分配，往往并不能真实反映出各自所负责任和所创价值的差异，反而会出现或形成新的“小锅饭”现象。
（4）职业经理人制度发挥作用面临多种困惑。受国有企业员工终身制惯性思维的影响，企业即便花费很大成本和精力产生了职业经理人，但如果其所面对的下属、同僚处在不同的契约约束条件下，则其履职行权一定会受到直接的影响，这种影响最终将反过来冲击职业经理人制度的最初目标。实践中，多数试点职业经理人制度的企业，所选拔的高级经理人更多的都是由本集团或本系统的干部通过转换市场化身份而形成。因此，三年任期到期后，此类“转型职业经理人”的流动和出路，会是一个全新的问题。如果不流动，那么改革的效应将大大减少；如果流动，又该如何流动？如果任内业绩未能达标，而在外部市场引入难度大且不理想的情况下，又将如何处置？
2. 对策建议
着重完善经营管理者市场化选用机制，谨防不利情势发生。
（1）严守“市场化”手段，避免“有名无实”“流于形式”。调研发现，在推行任期制和契约化管理的企业里，有一种观念认知必须破除，即认为任期制和契约化管理同当前现行的管理套路差不多。其理由是：企业早就执行了年度业绩目标责任制，而且，企业也早就执行了领导干部任期制，所以，本轮改革就是换个名号或提法而已；至于刚性考核刚性兑现，只要业绩指标和目标宽泛点，大家便都能完成任务、拿到钱。
但必须指出的是，这次改革与先前做法有本质性不同——经营管理者须要能从领导岗位上下得来。因此，这里牵涉到一整套的市场化做法要深化落实，比如，充分尊重企业董事会依法享有的选人用人权，和对标行业市场设定业绩考核指标、实施激励约束的奖惩权。
（2）探索考核差异化，避免经理层“整上”“整下”。合理拉开经理层成员薪酬差距，客观要求企业董事会基于“一人一岗”“一责一书”前提，探索研究经理层成员的考核差异化问题。只有经理层各成员考核差异化了，薪酬才能有依据拉开差距，同时各成员的”退出“管理才好差异化，否则，除非经理层整体上任、整体离任，任期内都不会有人上下。
（3）进一步完善职业经理人企业内部转化机制。任期制和契约化管理终究是国有企业用人机制迈向市场化的一种折衷、过渡的改革方式。国有企业向来人才济济，只是受制于原有机制而无法实现才能和抱负。基于目前外部高级人才市场不发达、高级人才服务中介机构不完善、配套制度不完备等外因，很大程度制约着国有企业市场化用人机制的建立，进而出现外部职业经理人市场无法满足国有企业深化改革之需要，研究认为，下一步要尽快完善国有企业内部职业经理人转化机制，逐步扩大职业经理人队伍，建立健全职业经理人“进口”“使用”“退出”配套制度，发挥“领头雁”作用，加快推动国有企业市场化改革进程。
（四）开展对标世界一流管理提升行动
1. 难点挑战
调研发现，不少央企国企人士对开展对标提升行动存有困惑。归纳为三方面：
一是本次“对标世界一流管理提升”与2018年国务院国资委推出的11家央企“创建世界一流示范企业”，两者是否存在关联？
二是11家央企“创建世界一流示范企业”如今实际创建情况如何？有无“最佳实践”作为发挥管理标杆的示范带头作用？
三是“三个标杆”创建行动能给实施“对标世界一流管理提升”的总部级的央企国企带来多大的“管理价值”贡献？
四是如何才算圆满完成对标世界一流管理提升“行动”？效果是什么？成效谁来评？
调研同时发现，就对标提升行动本身而言，实际践行中也存在不少问题。
（1）“形式化”对标。一方面，部分企业按照对标管理政策文件生搬硬套，非但激活不了企业内生动力和创新活力，反而进一步损伤了企业市场化自主经营能力。如有的企业在执行对标提升政策文件要求时，并未因地制宜地根据企业特点，而是针对八项对标内容机械化地对标，完全是为完成上级单位的指令。另一方面，部分企业对标改进目标不明确，开展对标管理提升工作过程中没有形成有体系的改进计划，对对标指标的提取，没有以价值点或价值链为导向而是以行动任务为导向，进而导致将指标简单地指派到某个具体部门。
（2）“趋同化”对标。对标管理提升的目的，就是要改进企业生产经营管理各方面工作，但部分企业对标管理提升改进的重点不突出，改进的措施差异化不大，也无体现不同发展阶段、不同企业规模、不同企业性质等自身特色。
（3）“运动式”对标。存在把对标提升行动搞成”运动”的迹象。殊不知，世界一流管理绝不是一天两天就能形成的。
（4）重“对标”轻“创标”。部分企业在实施对标提升过程中，重视对标的模仿，轻视对标实践中的管理创新。虽然通过学习和模仿标杆，能使企业经营管理水平得到一定幅度的提高，但唯有管理变革与创新形成自身特色管理体系才是根本。
2. 对策建议
中央企业和地方国有重点企业如何把握新形势新机遇，通过对标世界一流管理，推进企业管理提升，进而成就世界一流企业，是一个非常值得深入研究，而后更须谨慎行动的管理变革。
求是咨询在此阶段，曾成功帮助多家央企（总部及下属企业）开展了对标世界一流管理提升咨询。总的经验体会是，首先，对标管理的出发点，绝不是为了管理对标而对标，而是，要么以企业战略规划与商业模式变革为出发点，去寻找标杆企业，并开展对其管理实践的比较与研究；要么以全球范围内行业标杆企业和相关产品、相关业务或相关技术领域的标杆企业为参照点，去开展企业战略规划和商业模式变革，同时进行针对所标杆企业管理实践的学习与借鉴。
其次，对标什么样的企业，对标企业的什么，以及从对标中汲取什么管理经验，最终形成什么样管理智慧，应是中央企业和地方国有重点企业自身经营管理的份内之事。
研究认为，管理变革的主角永远是企业，对标世界一流管理提升的内在动力也是企业。因此，后续改革，建议各级国资监管机构进一步转变观念理念、方式方法，鼓励、激发、引导、督促企业积极探索这一管理创新；同时，作为中央企业和地方国有重点企业，亦应进一步提升商业境界、拓展战略视野、开拓经营格局，主动追求管理变革，“比、学、赶、超”创一流。
二、 后行动时代国企改革展望
改革成绩来自不易，深化改革尚需努力。我国国有企业改革是一项延续性、持续性工程。国企改革三年行动是当前一时期深化落实“1+N”政策体系和顶层设计、深度推进国资国企改革的重要战略部署。应该说，有效落实国企改革三年行动，对做强做优做大国有经济，增强国有企业活力、提高效率，加快构建新发展格局具有重要意义。
但从更长时期看，国有企业改革还面临更多层面、更深层次的难点挑战。下一步国企改革，随着2022年中期“三年行动”任务的告一段落，又该将如何更进一步行动？改革前景应有何展望？求是咨询研究认为，应重点在七个方面有所突破和进展。
（一）中国特色现代企业制度体系关键一环期待落实
当前，随着国有企业改革的深化深入和国有企业党建工作的健全加强，党组织在公司法人治理结构中拥有法定地位，并与公司法人治理结构实现了深度融合。中国特色现代企业制度体系也正在走向成熟。党对国有企业的领导，成为中国特色现代企业制度的根本制度；公司法、企业国有资产法、公司章程等成为中国特色现代企业制度的基本制度；党中央国务院关于中国特色现代企业制度所提出的系列新理念新思想、所出台的系列重大方针政策体现在制度层面的，则构成中国特色现代企业制度的重要制度。根本制度、基本制度、重要制度有机衔接、协调有序、结构严密，将构建起系统完备、科学规范、运行有效的中国特色现代企业制度体系。
但作为中国特色现代企业制度体系、中国特色公司法人治理结构中的两大最核心主体（董事会和党组织）之一的董事会，与企业党组织相比，却普遍存在着成员不齐、组成不合理（外部董事不占多数）、运行体制机制不健全、尤其是经理层“三项权利”不到位等严重问题，致使距离中央“国有企业依法建立规范的董事会，董事会职权得到有效落实”之深化改革目标的要求依然较大、较远。“落”而“不实”、“虚落”而“无实”、董事会建设与党组织建设不相匹配，严重影响了我国国资国企改革所有法令、所有政策、所有举措的效力、影响力和执行力。
因此，期待未来国有企业董事会“配齐建强”依法享有经营决策权，企业依法享有更大经营自主权。这不仅是完善中国特色现代企业制度体系的内在要求，也是健全中国特色现代企业制度体系的必然要求。
（二）国资授权经营体制关键举措冀望调整和破题
按照党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，近年来，出资人代表机构坚持以管资本为主积极推进职能转变，制定并严格执行监管权力清单和责任清单，取消、下放、授权一批工作事项，监管效能有效提升，国有资产管理体制不断完善。但要看到，政企不分、政资不分的问题依然存在，出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清晰，国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生。为此，国务院于2019年9月出台《改革国有资本授权经营体制方案》，要求出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预，将更多具备条件的中央企业纳入国有资本投资、运营公司试点范围，赋予企业更多经营自主权。
但时至今日，国有资本投资、运营公司试点实际情况践行不力、成效不显、困惑不断。究其缘由，应该是顶层设计方面出现了一些偏差：一是国有资本投资、运营公司划分造成迷茫，二是出资人代表机构行权方式发生混乱。
首先，国家探索设立国有资本投资、运营公司的改革根本目的，是为了减少对国有企业的行政干预，赋予企业更多经营自主权。改革重点不在于组建什么国有资本投资、运营“两类公司”，而在于在党企、政企难以彻底分开的情况下，通过在党政机关、国资委和企业之间设立一道“隔离墙”，将原国资委旗下所出资企业整体性地“下沉”为名义上的二级子公司，以减少或消除来自政治和行政上权力的影响，这样既增强了企业在市场经济海洋中游戈的自由，又有利于企业打造市场经济的核心竞争能力。求是咨询一直以为，“两类公司”的区划，本就属伪命题，因为投资不可以不运营，运营不可能不投资，投资运营是经济社会任何一投资控股企业内在的资本和运作属性。刻意区划，实践中既不合理又难以操作把控；长期下去，“两类公司”发展很可能是，要么越来越扭曲，要么越走越迷茫。
因此，未来深化改革，建议将国有资本投资、运营公司统一调整为国有资本投资控股（集团）公司。国资委将其股东（会）权利委托于它，由其以股东身份从事企业国有资本的投资运营工作。它不从事具体的经营活动，而是发挥承上启下的作用：既接受来自对国有资本的监管，又发挥国有资本出资人的功用；既可以成为国有资本经营收益的“蓄水池”，又能替旗下的国有企业“遮风挡雨”。对国资监管机构而言，还可以有助于其摆脱对国有企业经营管理的全面介入。
其次，出资人代表到底是国有企业的股东（会）还是其国有资本的监管者，国资监管机构到底行使的是治理上的“权利”还是行政上的“权力”，实际上从全国国资系统现时期的履职行为作为上看，是极不清晰的，也是令人困惑的。国企改革三年行动中的许多行为作为，暴露出了“权力” “权利”不清、“权力”“权利”不分，甚至“权力”代替“权利”等现象。未来，国资监管机构自身定位和职能转变仍需进一步改革调整。
调研同时注意到，早在2015年8月中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》就曾提出的、在国资授权经营体制上最重要的改革，即开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点，至今还基本停留于纸面文件阶段。实际上，这是系关出资人代表机构何去何从、政企分开、政资分离的关键改革。可以预期，国家在这一点的改革决心和有力实践，将是推动国资经营体制变革完善、国有企业经营活力释放赋能的最重要的改革突破。
（三）央企国企本级董事会差额选聘经理人改革亟待推动
早在2015年10月，中央企业新兴际华集团就在国务院国资委党委的指导下，成为全国国资国企系统第一家开启董事会差额选聘总经理的改革实践单位。这次试点，不仅仅是董事会行使了总经理的选聘权，更重要的是通过《总经理聘用合同书》实现了总经理的“身份市场化”， 通过《年度经营业绩考核责任书》《业绩考核办法》《薪酬管理办法》实现了总经理的“管理契约化”，进而实现了总经理“能上能下、能高能低、能进能出”的“强激励、硬约束”。
2017年4月，国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》明确提出：“积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员”。但当前，随着双百行动的深入推进，调研发现，都是央企和地方国企的子公司在开展董事会选聘经理人的改革实践，而真正的央企本级和地方一级国有企业反而没什么动静。这样，下面再动，上面不动，势必带来整体改革和用人机制建设不会太顺，也难以成功。
研究认为，既然截至2020年12月中央企业除2家事业单位之外其余95家已全部建立董事会，其中82家外部董事占多数，那就应该研究制定实施细则，加紧推行董事会差额选聘经理层成员的改革实践。
事实上，有了央企本级和地方一级国有企业董事会选聘总经理的“带头和表率”，下一层面的改革也才能更好地得以推动、推广。领导示范、压力传导、机制衔接，必将给下属企业的经理层成员契约化管理和职业经理人制度的改革，注入强大动力。
（四）混合所有制改革需从“混资本”迈向“创机制”
混合所有制改革不是为“混”而“混”。国企混改除了“混资本”“改机制”，更需要纵深发展，向“创机制”迈进。这里的“机制”范围更广、内涵更深，泛指混改后企业的经营管理体制机制。
调研注意到，中央企业中有不少参加混改的二级企业，在成功引战混改后，便不再拘泥于单纯的多元“资本”的混合和治理“机制”的改变，而是更加注重如何从更有利于混改企业快速发展、不断壮大的角度，去积极施展全面、系统的经营管理体制机制的创新与再造。
求是咨询也曾深度参与部分央企国企业相关管理的变革实践。它们的“创机制”内容大多涵盖了基于大数据、互联网及电商时代的商业模式、治理体系、组织体制、市场化经营和数字化管理等方面。通过“创机制”，这些混改企业获得了跨越“资本”的动力和活力，经营业绩与管理成效显著提高，未来市场竞争力大大提升。
因此，深化混合所有制改革，下一步重点是要加强对已混改企业“混后”改革的关注和引导。
（五）企业市场化改革应“内、外部”看齐
国有企业坚持市场化改革，国企改革特别是去行政化改革必须同步进行，其中包括企业对领导干部管理方式的改革也要同步进行。国有企业去行政化改革不到位，企业内部市场化运行机制改革就不可能彻底。央企国企如果不能从本部一级自上而下地、全部去除领导职务的行政化，则必不可能全面、深入、彻底地推进各级企业（包括所控股混改企业）董事会对经理层的“三项权利”、经理层成员任期制和契约化管理，以及职业经理人制度等重大、关键改革措施的有效落实，国有企业也不可能真正实现与市场经济相融合的目标。
（六）三项制度改革要需从“散点状”走向“系统化”
“三项制度”改革作为国有企业市场化经营机制最核心的改革内容与任务，一直被视为国企改革的焦点和“必选项”。国有企业通过三项制度改革，能够充分调动企业员工积极性、激发创造力，实现员工与企业共同发展，提高企业的效率和效益，进而提升企业的市场竞争力。
但调研发现，很多企业经过多年的三项制度改革，成效并不佳，三项制度改革仍然是改革的难点。大多数国企客户在三项制度改革过程中做了大量的工作，包括企业战略规划、人力资源规划、“三定”、员工竞岗、市场化选聘、多种用工形式的选择与使用、薪酬制度与绩效制度的完善与优化，以及员工职业通道的建设等等，但因这些工作开展缺乏整体性谋划和相关性考虑，多呈“散点状”，故改革成效始终差强人意，远未达到改革目标。
分析原因，在于三项制度改革涉及企业管理的多个方面，如组织结构设计与优化、定岗定编定员、员工的培训与培养、薪酬福利体系的公平性设计、绩效体系的系统性设计、员工奖惩与晋升管理等等。由于这些管理事项并不是孤立存在的，它们之间有着一定的内在逻辑，是相互联系、相互制约的一个系统性整体，因此，央企国企在深化三项制度改革过程中，需以系统思维来整体设计，立足全局而非局部地构建国有企业可持续的、良性的内部管理生态系统，即从“散点状”走向“系统化”。
在新的国企改革政策环境下，未来三项制度改革需要关注“系统化”。一是对三项制度改革涉及的内容从 “全局观”的角度谋篇布局。三项制度改革是关于企业内部各类各级人员的进入退出、选拔使用、激励约束等的改革，在企业经营管理中影响“人”的环节都需要前置考虑。例如，企业发展战略对人员数量质量结构的需要；组织结构对“人岗匹配”的设计、组织运行效率对岗位人员编制的要求；干部管理对人员选拔标准、任职时间、岗位业绩等的要求；员工发展对通道建设与管理的要求等等。二是基于三项制度改革涉及工作的“相关性”进行优化设计。例如，任期制和契约化、职业经理人管理等设计，既要解决各个“点”上的设计、优化与执行问题，也要思考市场化用人机制整个“线”上的筹划，更要将市场化用人机制与企业薪酬考核等约束激励机制相结合，真正发挥人员获取、使用、培养、退出等 “面”上的谋划。三是在新阶段相关制度建设方面，既要关注制度本身，更要思考和现有体制的“承接性”。例如，在工资总额管理政策从工效挂钩转变为当前核准/备案权限下的预算管理后，企业对内部薪酬分配制度，就应进行适应性的调整。
（七）世界一流管理提升须由“对标”迈向“破标” 和“创标”
十九大报告提出，培育具有全球竞争力的世界一流企业，十九届五中全会再次强调加快建设世界一流企业。这是我国产业迈向全球价值链中高端的需求，也是构建现代化经济体系、提升经济发展质量的要求，更为中国企业进一步发展壮大明确了目标和方向。
培育世界一流企业，首要任务是要向世界一流企业对标学习。通过管理对标，找差距，补短板、强弱项。但技术可以购买，管理难以移植。中国特色现代企业制度下的央企国企，终须走自己的管理创新之路，开创、形成中国特色现代国有企业管理体系。
从2021年8月2日发布的《财富》世界500强榜单看，中国大陆上榜企业数量已连续3年超过世界一流企业最多的美国。其中，被国务院国资委2018年选为创建世界一流示范企业的11中央企业（航天科技、中国石油、国家电网、中国三峡集团、国家能源集团、中国移动、中国宝武、中航集团、中国建筑、中国中车集团、中广核），就有9家多年位居世界500强之列。虽然世界500强实质上是营业收入500大，但不可否认，中国企业正在快速由大变强，正在实现‘世界一流’目标的路上。在此进程中，中国企业固然需要向“世界一流”企业学习借鉴——“对标”看齐，但求是咨询认为，更需要弯道超车——“破标”致胜，尤其需要自成一体——“创标”致远。
管理就是实践，管理来自实践。当今世界一流企业的管理提升，一定自来企业对5G、大数据、云计算、物联网和人工智能的运营实践。这些先进、高端技术的应用与实践，正在成为新时期及未来打造世界一流企业管理的关键要素和核心支柱。尤其是当今的中国，5G、大数据、物联网和人工智能等技术及应有大多已处于世界前沿，有的甚至领先于西方发达国家，因此，中国的央企国企完全有理由无需再步落后于时代技术所形成的西方企业“一流管理”之后尘，而完全有能力可以另辟蹊径，破除所谓世界一流企业管理上的标准、标杆即“破标”，而进行引领潮流的数字化转型的管理实践。在这一点上，中国民企华为公司的世界一流企业的管理实践，就有最好的例证。
事实上，中国的央企国企在“世界一流管理提升上，不仅在另辟蹊径，而且还在独辟蹊径。我们的国企将党建融于法人治理结构的公司治理，已经开创成为一种中国特色公司治理理论标准；我们的国企将党管干部与董事会市场化选聘相结合的干部人事管理，已经发展成为具有中国特色干部资源管理新模式。换言之，我们的央企国企已逐步迈上世界一流管理“创标”之路。
展望未来，这种“破标”“创标”之势会来的更加猛烈。
作者安林系北京求是联合管理咨询有限责任公司董事长、管理学博士